内容提要 20世纪五六十年代，民主德国面临着恢复和发展国民经济，巩固社会主义政权的艰巨任务。为了尽快实现国家现代化，民主德国政府将大量的资源投入生产领域。受此影响，社会福利体制建设长期滞后。20世纪70年代初，随着民主德国国民经济的快速发展和国际地位的不断提升，昂纳克政府提出了“经济政策与社会政策相统一”的新方针，开始大力实施一系列社会福利政策，特别是着力改善居民住房条件，增加对消费品行业的补贴。该政策旨在提高民众生活水平，扩大居民消费，并在此基础上提高生产力。昂纳克政府同时希望借此增强民众对国家的认同感，以应对两德间日益频繁的交往对本国安全和社会稳定带来的挑战。该政策虽然在较短时期内有助于维护民主德国的稳定局面，但从长期来看，它抑制了生产性投资和劳动生产率的提升，并导致财政赤字和债务问题日益凸显，最终未能实现其维护经济和社会稳定的目标。

关键词 民主德国 昂纳克政府 社会福利政策 公共住房 债务危机

      二战后两德并立时期，德国统一社会党领导的民主德国曾取得令人瞩目的经济成就，一度跻身世界十大工业强国之列。然而，这样一个社会主义强国却最终陷入严重的经济危机、政治危机和社会危机。究其原因，民主德国政府在经济政策和社会政策上的失误是一个重要因素，其中包括20世纪七八十年代昂纳克政府实施的大规模的社会福利措施。

　　到目前为止，国内学术界的相关研究散见于对民主德国社会保障体系的简要介绍，以及昂纳克时期民主德国住房建设规划的实施效果及存在问题。国外学术界的相关成果大多集中于民主德国社会政策实践的历史演变。然而事实上，昂纳克政府社会福利政策的成败得失不能仅仅从国内政策的角度来看，而应将其置于东西方冷战的背景下进行讨论，因为该政策的实践过程受到了苏联和联邦德国的强力影响。本文力图在既有研究的基础上，综合运用政府文件汇编、内部报告、统计年鉴、重要报刊、回忆录等原始资料，对昂纳克时期民主德国社会福利政策的出台背景和主要措施进行深入考察，并结合东西方冷战的背景探讨该政策的实施效果与存在问题，以及其对民主德国兴衰产生的深远影响。

一、昂纳克政府社会福利政策的出台背景

      20世纪五六十年代，在美苏对峙的背景下，民主德国面临着空前的压力和挑战。为此，民主德国政府的工作重心主要集中在经济建设上，通过优先发展重工业的战略，努力恢复和发展国民经济。随着国民经济的不断增长，民主德国的社会福利建设经历了一个从被忽视到逐渐被重视的过程。

　　二战结束后，受美苏冷战的直接影响，原本统一的德国分裂为联邦德国和民主德国两个国家。1949年10月，民主德国在苏联的扶植下宣告成立，实行社会主义制度和计划经济体制，沿袭了苏联的现代化建设道路。民主德国建国后曾一度竭力争取实现德国的快速统一，然而由于两个德国在统一问题上存在着无法调和的分歧，于是它便将巩固社会主义政权、加强经济建设、维护国家安全和社会稳定列为首要任务，而把实现德国重新统一的任务降至次要地位。1952年7月，德国统一社会党总书记乌布利希在第二次党代会上明确强调，社会主义建设已成为民主德国的基本任务。

　　民主德国成立初期面临着严峻的经济形势。受二战的影响，民主德国境内的大量基础设施、工厂和住宅损毁严重，亟须修缮或新建。此外，民主德国还支付了巨额战争赔款和驻军费用，其赔款数额是联邦德国的5倍至6倍，这直接影响了民主德国工业的恢复和发展。由于德国被一分为二，因此导致其内部早已形成的经济网络和分工体系遭到严重破坏。相比联邦德国，民主德国因缺乏工业原料(硬煤、铁矿石)和重工业基础，所受冲击尤为明显。受此影响，20世纪50年代初，民主德国劳动生产率约为联邦德国的2/3。

　　与此同时，民主德国还面临着特殊的社会问题——人口大量外流。虽然战后初期数百万名难民和流离失所者的涌入弥补了二战期间的人口损失，但自1950年起，民主德国人口总数开始持续下降。其主要原因是西方国家利用西柏林特殊的地缘位置对民主德国不断进行渗透，并以物质利益诱使其公民大量出走。1949年10月至1961年12月，共有274万名民主德国公民登记进入联邦德国，其中有不少是教师、医生、工程师等专业人员、受过教育的工人和熟练工人，以及25岁以下的年轻人。这对民主德国的经济发展和社会稳定造成极大威胁。1961年8月后，民主德国通过修筑柏林墙才有效抑制了人口流失问题。

　　尽管面临着诸多困难和挑战，但民主德国依然坚定地推进社会主义建设。1956年，随着社会主义改造的基本完成，德国统一社会党提出了独立自主地解决本国问题的主张，并制定实施了第二个五年计划。随后，民主德国的国民经济也得到了一定的发展。1957年民主德国的工业生产总值同比增长8%，到了1958年上半年同比增长率达到12%，特别是消费品工业取得了长足的进步。柏林墙建立后，民主德国获得了一个相对稳定的发展环境，开始实行经济体制改革。

　　1963年1月，德国统一社会党第六次代表大会把“全面建设社会主义”作为新的战略任务，其中包括根据社会主义经济规律，在最高科技水平的基础上建立独立完整的国民经济体系，并不断提高劳动生产率。1964年1月，民主德国决定全面推广“新经济体制”，即通过改革经济组织和计划方法，利用经济杠杆调动生产积极性，同时加速科技进步以提高生产效率，缩小与联邦德国的经济差距。同年4月，德国统一社会党第七次代表大会提出了“建设发达社会主义”的任务。乌布利希在会上指出，科学技术革命、社会主义经济规律的利用、世界经济的变化、同资本主义的经济竞赛，必然导致民主德国经济结构的变革。

　　通过经济体制改革，民主德国国民经济在随后几年取得了较快发展，居民生活水平也有了较大提高。1961年到1965年，民主德国国民收入年平均增长率为3.7%，1966年到1970年上升至5.8%。居民月平均工资从1960年的558民主德国马克增至1970年的762民主德国马克，而同一时期物价下降了0.1%。1969年，民主德国居民家庭的电视机拥有率为66%，洗衣机和电冰箱拥有率为48%，摩托车拥有率为40%，汽车拥有率为14%。与此同时，民主德国在国际社会得到更多正式承认。1963年，与民主德国建交的国家只有13个，而到了1970年，这一数字增长了一倍，达到26个。

　　20世纪50年代至20世纪60年代中期，为了巩固和发展社会主义制度，民主德国将主要精力放在了经济发展上。在此期间，大部分财政资金被集中投入到工业部门，社会福利体系建设因此受到较大影响，具体表现为社会保障覆盖范围有限，社会福利水平不高。事实上，早在1946年底，德国统一社会党中央秘书处就通过了《社会政策指导方针》，涉及劳动保障、社会保险、医疗保健、住房建设、家庭补助等领域。然而，苏占区和随后成立的民主德国发生了重大的经济和社会变革——去纳粹化、国有化和土地改革，德国统一社会党领导层认为此后不会再出现新的社会问题。因此，社会政策作为一项独立的政策似乎不再有必要。这种状况直到20世纪60年代中后期才开始发生改变。1967年，德国统一社会党第七次代表大会明确强调了社会政策的重要性。

　　20世纪五六十年代，经过一系列社会主义改造和改革，民主德国完成了从资本主义向社会主义过渡的任务，开始进入建设发达社会主义社会的新阶段。20世纪70年代初，根据社会生产力的发展水平和社会主义生产关系的成熟程度，苏联共产党和其他社会主义国家兄弟党的代表大会都把加速改善人民的物质生活条件提到其经济政策和社会政策的核心位置。1971年3月，苏联共产党第二十四次代表大会将第九个五年计划的主要任务定为，在高速度发展社会主义生产，提高其效率、科学技术进步和加速提高劳动生产率的基础上，大幅提高人民的物质文化生活水平。次月，德国统一社会党中央政治局对苏共二十四大的决议作出表态，决定全面运用苏共的理论财富和巨大的经验宝库。

　　这一时期，随着东西方关系的进一步缓和，长期对峙、僵化的两德关系有所改善，并逐渐走向正常化，双方在经贸、文化及人员等领域的交往日渐增多。鉴于民主德国的经济发展水平和居民生活水平与联邦德国相比还有明显差距，民主德国政府开始担心两德间日益频繁的交往和接触会对国家安全和社会稳定产生消极影响，特别是联邦德国高度发达的物质生活水平会对其民众产生巨大的吸引力。为此，1971年5月昂纳克接任乌布利希执政后，一方面全力推行民族分离主义政策，旨在构建和培育自己的国家认同和民族认同，力图尽可能与联邦德国划清界限；另一方面实施了一系列社会福利措施，希望借此增强本国公民对国家的认同感和自豪感，同时对外展现本国社会主义制度的优越性，进而与联邦德国展开有力的竞争。民主德国的社会福利体系建设由此步入快速发展阶段。

二、昂纳克政府社会福利政策的主要措施

      1971年6月，在德国统一社会党第八次代表大会上，新任最高领导人昂纳克提出了“经济政策与社会政策相统一”的新方针。在他看来，民主德国以往的经济政策和社会政策存在很多问题，需要进行必要的调整。因此，昂纳克上台后采取了一系列措施，以便更好地处理国民经济中积累与消费的比例关系。与更注重资本积累的前任乌布利希政府相比，昂纳克政府将政策重心放在进一步满足人民群众的物质生活需求上。民主德国由此在经济发展的基础上更加注重保障和改善民生，并为此制定了一项社会福利政策纲领，其核心是大规模的住房建设规划。与此同时，民主德国还进一步加强了日常消费品供应，并使日常消费品价格、公共交通费、服务费和房租价格等长期保持不变。民主德国财政中的社会基金开支随之不断增加，主要用于改善居民居住条件和居住环境，稳定物价和房租水平等，而其中投入最多的是公共住房建设。

　　(一)大规模住房建设规划的实施

　　二战期间，由于遭到盟军大规模的战略轰炸，民主德国境内大量的房屋建筑被摧毁或损坏，数百万人因此无家可归。战后初期，大批原德意志帝国东部地区被驱逐者的涌入进一步加剧了住房短缺。此外，在战火中幸存下来的房屋大多陈旧不堪。1958年，民主德国住宅的平均房龄为63年。住房问题成为一项亟待解决的社会问题。20世纪五六十年代，民主德国政府的工作重心是恢复和发展国民经济，住房建设因长期投资不足，发展较为缓慢。1959年，乌布利希就曾公开表示民主德国的住房缺口超过50万套。1970年，民主德国用于住房建设的投资仅占其投资总额的6.1%，而联邦德国的这一数字则为24.4%。

　　1951—1970年，民主德国共建造了110万套住房，平均每年建造5.5万套住房，住房存量增加了1/4。然而，长期存在的住房短缺问题仍未得到根本性解决，反而随着房屋的老化变得更加严重，具体表现为危险房屋和老旧房屋的比例很高且房屋配套设备很差，超过3/5的房屋没有配备洗浴设备和独立卫生间，能获得热水供应的房屋不到1/4。进入20世纪70年代，随着民主德国经济和社会的不断发展，居民收入水平不断提高，民众对住房品质的要求变得更高。解决住房问题不仅关系到个人生活的美满，也是整个社会的需要，这成为民主德国进一步建设的首要任务。

　　1971年6月，《德国统一社会党第八次代表大会关于国民经济发展五年计划的指示》要求在制订计划的过程中，要保证那些对经济供应以及提高人民物质文化生活水平，特别是对住房建设具有同等重要意义的领域的长期发展。1973年5月，德国统一社会党中央委员会第九次会议提出，改善人民生活条件的一个重要途径是进一步加快住房建设，政府计划到1990年新建或现代化改建280万至300万套住房，由此彻底解决住房问题。同年10月，德国统一社会党中央委员会第十次会议审议通过了住房建设规划。1990年前的住房建设投资预计约2000亿民主德国马克，这是民主德国有史以来规模最大的投资。

　　在1976年召开的德国统一社会党第九次代表大会上，昂纳克政府又将住房建设列为一项长期性重点工作，并写入新修订的党纲中。新党纲这样写道：“住房建设是德国统一社会党社会政策的核心。其目标是在1990年以前解决住房问题。这将实现革命的工人运动的一项老目标。通过建造住房将对高度的住房文明，有意义地安排业余时间以及集体之间的关系产生越来越大的影响。”

　　1981年4月，德国统一社会党第十次代表大会再次强调，要以日益增长的速度继续执行1981—1985年的住房建设规划。通过新建和使住房现代化，须建造93万至95万套住房。这将改善其他280万名居民的居住状况，特别是保持低廉稳定的房租。1981—1985年，来自国家财政的社会基金须增加到2950亿民主德国马克。这笔可观的数字将服务于住房建设，并保持稳定的日用品价格和房租以及较低的税率，以满足民众日益增长的物质文化需要。

　　民主德国大规模住房建设规划的实施途径主要有三种，即国家建房、集体建房和个人建房。国家建设的公共住房由国家财政投资，并由地方政府和建筑商负责设计、施工、分配和管理。这类住房在新建住宅中占主要部分，绝大部分位于城市郊区，并配有托儿所、幼儿园、学校、商店、餐馆、诊所、体育场馆、电影院等公共服务设施，由此形成了一大批大型居住社区。集体建房是由一些企业、单位和个人合资组成建房合作社，建房费用绝大部分由公共资金提供，剩余小部分由合作社成员缴纳的股金提供。个体建房也得到了国家的鼓励和补助，其不仅可以获得有关部门的建筑援助，还可获得长期低息贷款。

　　这一时期，为了有效降低建设成本，加快建设速度，民主德国采用了高度工业化的预制建筑方法，在许多地区尤其是大城市和工业中心新建了大量的标准化住宅，其内部大多配有供暖和供水设备、浴室和卫生间。到1989年为止，昂纳克政府总共建成约180.9万套新房。除大规模建设公共住房外，民主德国还建造了大量的配套公共服务设施，并通过翻建、改建或适当扩建的方式对23.3万套危险房屋和老旧房屋进行了改造。这些也主要依靠国家资金的支持。由于各种客观原因，昂纳克政府没能完成其住房建设规划的数量目标，但比前任政府做得更好。住房供给数量的增加有效缓解了住房短缺的矛盾，人均居住面积由1971年的20平方米增至1989年的27平方米。此外，住房建设品质的提升改善了居民的居住条件，提高了他们的生活质量。

　　(二)高昂价格补贴的长期保障

　　昂纳克政府执政期间对日常消费品实行了严格的价格管制措施，因为这类产品被认为对提升居民生活水平具有决定性意义。1971年8月，德国统一社会党中央政治局通过了抑制日常消费品价格上涨的决定，并计划在1971—1975年第四个五年计划期间执行。同年12月，昂纳克又在德国统一社会党中央委员会第四次会议上明确表示，不得随意提高日常消费品的价格。消费品行业新产品的较高价格只有在具有更好的舒适体验、更长的使用寿命、更低的维护成本或改进的使用特性的条件下才会被批准。在这一原则的指导下，政府对肉类、鸡蛋、鱼类、水果、蔬菜、面包、牛奶、黄油等主要食品，以及家居用品和多种工业品实行严格控价和价格补贴。此外，政府还对房租、水电、燃料、公共交通、文化体育设施等给予了大量财政补贴。因此，民主德国日常消费品和房租的价格一直到1989年都保持在20世纪70年代初的水平，这也成为昂纳克政府保障民众生活水平稳步提高的一个重要环节。

　　值得注意的是，由于日常消费品的生产成本和公共住房的维护成本每年以正常的通货膨胀率逐步上涨，国家财政支出的政策性补贴也随之不断增加。例如，1971年食品价格补贴为55亿民主德国马克，到1989年这一数字增至327亿民主德国马克。民众每购买100民主德国马克的食品，国家就要在其中补贴85民主德国马克。诸如手工玩具、锁具等许多工业品，政府提供的财政补贴从1971年的10亿民主德国马克提升至1989年的120亿民主德国马克。国家财政约1/4的支出必须以这种方式作为价格补贴。因此，巨额的价格补贴成为民主德国社会基金最大的单项支出，并使日常消费品的价格长期被人为地压低。

　　此外，民主德国公共住房的房租十分低廉，每平方米房租为0.8—1.25民主德国马克，长期低于工人和职员家庭收入的5%。1988年底，昂纳克进一步强调，房租平均不得超过工人和职员家庭收入的3%。这要归功于财政补贴金额的不断增加，因为房租大约只能覆盖各项成本的1/3。民众每付1民主德国马克房租，国家就要补贴支出2民主德国马克。1971年国家预算中的这笔支出为20亿民主德国马克，到1989年增至170亿民主德国马克。其中，仅住房部门对冬季供暖、生活热水、能源供应、垃圾收集、社区绿化等方面的补贴就从1971年的2.22亿民主德国马克上升到1989年的42.47亿民主德国马克。

　　然而事实上，昂纳克实行的日常消费品价格管制措施从一开始就受到某些政府部门以及专家学者的质疑。到20世纪70年代中期，质疑的声音不断增多。其中，民主德国负责经济计划工作的最高机构——国家计划委员会的经济学家就对此持不同意见，他们认为国家最高领导层提出的一揽子社会福利政策难以长期维持，政府的首要任务是确保国民经济持续快速增长。特别是，该委员会主任许雷尔明确表示，政府长期提供高昂的价格补贴是不现实的。

　　面对这一时期部分政界和经济界人士发出的质疑之声，昂纳克却不为所动。1977年11月，在德国统一社会党中央委员会第七次会议上，民主德国最高领导层重申，尽管国家财政负担进一步加重，但政府仍将继续维持日常消费品价格和房租价格的稳定。1977年，政府为此提供了443亿民主德国马克的财政补贴，平均每天补贴1.21亿民主德国马克。到20世纪70年代末，国际市场上原材料和能源价格的大幅攀升对民主德国经济造成严重影响，昂纳克政府稳定日常消费品价格和房租价格的措施无疑增加了国家预算中的补贴份额。与此同时，苏东社会主义盟友国家，特别是波兰和匈牙利，出现了国际收支赤字和物价急剧上涨的状况。

　　面对内外部的巨大压力，昂纳克勉强默许了经济管理部门对现行价格管制措施进行适当调整，以实现国家预算平衡。然而，1979年秋，民主德国部分日常消费品价格的大幅上调迅速引发了广泛的投机和囤积现象，严重影响了社会秩序的稳定，因此这次物价调整仅短暂实施后便被取消，原本已经开始的价格上涨势头得到了逆转。自此一直到20世纪80年代末，稳定日常消费品价格被视为昂纳克政府经济政策和社会政策中不可改变的原则。

　　除实施大规模的住房建设规划和提供高昂的价格补贴之外，昂纳克政府为提高人民生活水平还实施了其他一些福利措施。例如，通过法令提高最低工资、养老金和伤残保险金，给予孤儿寡妇、多子女家庭、新婚夫妇以及有严重生理缺陷的儿童的家庭成员更多补贴，延长所有劳动者的基本假期、倒班工人的假期、在职妇女的产前和产后假，提供职工免费疗休养，实行在职人员每周40小时工作制，大力发展职业教育、高等教育和成人教育，扩大医疗保健服务体系，建立广泛的运动设施服务体系等。昂纳克认为，对发达的社会主义社会而言，在经济长期持续增长的基础上，既要保证在短期内，也要保证在长期内不断提高社会福利。他将这种关系称为“经济政策和社会政策的统一”。

三、昂纳克政府社会福利措施的效果与问题

      昂纳克政府上台后，出台了一系列社会福利措施，它们在短期内确实起到了一定的积极作用，如提高了民众生活水平，增强了社会凝聚力，促进了社会和谐发展。但从长期来看，这些措施也导致生产性投资不足、经济效率降低、福利刚性增长、财政压力增大、外债规模增加等问题。这些问题的存在和发展，最终对民主德国的经济和社会稳定造成了很大的冲击。

　　(一)民生问题的不断改善

　　20世纪70年代，民主德国迎来了战后经济最为繁荣的时期。在昂纳克政府一系列福利措施的推动下，民主德国居民的物质生活水平得到了显著的提升。1970年民主德国居民货币收入总额为790亿民主德国马克，到了1982年增加至1280亿民主德国马克。国营企业职工月平均收入由1970年的755民主德国马克提升至1982年的1066民主德国马克。与此同时，民主德国许多大宗消费品已达到相当高的占有量。1983年，每百户居民拥有电冰箱119台，电视机111台，洗衣机91台，小轿车42辆。这些指标在东欧社会主义国家中都是名列前茅的。

　　1986年4月，昂纳克在德国统一社会党第十一次代表大会上作报告时，阐述了近些年来民主德国社会福利政策取得的重大成就：“由于生产力和社会主义生产关系的发展，我国人民的生活水平达到了历史上前所未有的高度。我国的社会安全、医疗保健、住房建设、充分就业、教育平等权等都得到了切实保障。”客观来讲，昂纳克政府社会福利政策取得的成效不容忽视，尤其是基本实现了“居者有其屋”。1970年，民主德国每千户居民拥有住房355套，到1990年达到了426套，且76%的住房配有浴室或淋浴间，72%的住房配有独立卫生间。此外，低廉的物价和房租、更少的工作时间、更低的工作强度、更高的工资和养老金在一定程度上有助于促进社会稳定。

　　(二)消费与积累比例的严重失衡

　　不过，民主德国高投入的社会福利政策所需的财政支出远远超出了其国民经济所能承受的范围。由于政府对社会民生领域给予了巨额补贴，国家财政由此背负了沉重的负担。为此，民主德国经济主管部门的高级官员曾多次提议，要对庞大的社会福利支出加以限制，并将工业现代化摆在首位。20世纪70年代末，德国统一社会党中央政治局也曾专门讨论过生产性积累与非生产性积累之间的冲突性问题，但并没有取得任何成效。其主要原因在于，民主德国最高领导人昂纳克出于维护社会稳定的考量，拒绝对现行的大规模社会福利措施进行调整。

　　受“经济政策与社会政策相统一”方针的直接影响，民主德国资本积累和生产性投资增速缓慢，而非生产性投资则迅速增加，特别是在公共住房建设方面。例如，1970—1988年，民主德国生产性投资增加了122%，而包括住房建设在内的非生产性投资却增加了200%。许多企业的生产设施和技术长期得不到改进，经济效率随之下降。德国统一社会党中央政治局委员赫格尔认为，昂纳克推行的这项方针在执行过程中存在严重问题。既然政府希望把经济政策与社会政策有机统一起来，那就不该将一部分政策与另一部分政策持续对立起来，就不该一条腿远离另一条腿飞奔而去。追求这样的政策统一，迟早会陷入不可调和的紧张关系。这种紧张关系早晚会爆炸。

　　在实施大规模社会福利措施的过程中，昂纳克政府还忽视了世界经济的发展趋势。20世纪70年代，世界范围内的原材料和能源价格不断上涨，这对资源匮乏的民主德国造成了巨大冲击。在这种情况下，尽管民主德国居民收入水平有所提高，但经济增长的潜力和动力明显不足。与此同时，民主德国的贸易条件日益恶化，具体表现为，民主德国要为原材料进口支出更多的外汇，而且生产成本的上升使其对西方国家的出口变得更加困难。由于民主德国经济发展高度依赖对外贸易，因此所受影响甚大。与之相对，民主德国对西方货物的进口需求迅速增长，其中既包括微电子技术、计算机技术等现代信息技术，也包括咖啡、香蕉类热带水果等日常消费品。

　　(三)日益严重的外债危机

　　由于大规模社会福利措施需要更多的资金和进口产品，再加上外汇储备长期短缺和出口产品盈利能力不足，民主德国不得不在国际资本市场上借入必要的外汇资金。1977年，昂纳克在接受《萨尔布吕肯报》采访时明确指出，民主德国的一些主要利益就包括外汇需求。他强调，一个被广泛接受和不容忽视的事实是，民主德国为提升本国人民物质和文化生活水平需要更多的自由外汇。民主德国与非社会主义经济体之间外汇平衡的改善无疑会产生一系列积极的影响，譬如可以促进双边旅游交流。这被联邦德国视为民主德国向外寻求贷款的一个信号。然而，通过借用国际商业贷款来减少所需的生产性积累，只能暂时缓解这种根本性的矛盾，因为借贷终究是要偿还的。依靠不断借新债来还旧债的做法也难以为继，从长远来看，无异于饮鸩止渴。随着债务规模的持续扩大，国外银行在向民主德国发放新贷款时就会更加谨慎。

　　20世纪80年代初，国际信贷利率的急剧上升进一步加剧了民主德国的债务负担。德国统一社会党中央政治局委员戈洛德科夫斯基对当时的困境回顾道：“自昂纳克上任以来，民主德国欠西方国家的债务大幅增加……我国将几乎全部的出口收入——约5亿至6亿外汇马克用于偿还贷款。生存抑或毁灭，这是一个要考虑的问题。”1982年底，民主德国欠西方外债达到251.46亿外汇马克，在经济互助委员会中仅次于波兰和苏联。此外，民主德国的债务期限结构不合理，约40%的债务必须于一年内偿还，而民主德国的贸易盈余不足以偿还这些债务。因此，民主德国亟须从国外银行获取新贷款，否则将无法按期履行偿还义务。然而，由于民主德国债台高筑，此时西方国家已不愿再向民主德国贷款。

　　与此同时，苏东阵营的盟友国家因经济危机难以施以援手。苏联的经济窘境甚至令民主德国的外债危机进一步恶化。由于连年歉收，苏联的粮食缺口越来越大。为了购买更多粮食，苏联加大了向西方国家的石油出口换汇力度。与此同时，苏联对民主德国的石油出口量减少了200万吨，石油出口价格则从每吨50卢布提高至每吨136卢布。苏联此举给民主德国经济带来严重影响，迫使部分民主德国企业改用褐煤，并追加投资改造设备。此外，先前苏联的廉价石油一直是民主德国重要的创汇来源，民主德国由此每年失去约9亿外汇马克的增值收入。

　　另外值得注意的是，这一时期民主德国对苏联的债务也在急剧增加，苏联为此不仅提高了放贷标准，还宣布将全面冻结对民主德国的贷款。德国统一社会党中央政治局委员米塔格回忆道：“那时，每天都会发布关于我国国际收支状况的最新报告……最后只剩下一条出路，那就是与联邦德国保持密切沟通。不过我们深知，后者的援助始终是以实现德国统一为出发点的。”1982年秋，民主德国在借贷无门的情况下向联邦德国表达了借贷愿望。1983年和1984年，联邦德国共向民主德国提供了19.5亿联邦德国马克的担保贷款，暂时保障了民主德国的偿债能力。民主德国随后为此提供了相应的回报，那就是放松了对两德旅行交通领域的管控。民主德国的民族分离主义政策因此在一定程度上被削弱。

　　(四)供应短缺与社会总危机的爆发

　　20世纪80年代上半叶，为了尽快摆脱外债危机，维护民主德国在国际金融市场上的信誉，昂纳克政府除积极寻求国外贷款外，还大幅减少了对一般消费品的进口，并将大量国内产品出口至西方国家以换取紧缺的外汇。尽管这一措施在短期内有助于实现贸易顺差，但同时也产生了许多消极后果，其中一个便是国内产品供应出现严重短缺，特别是民众对紧俏耐用消费品不断增长的需求得不到满足。此外，民主德国越来越多地用国产褐煤取代取暖油和天然气进口，导致生态环境日益恶化。民众对政府的失望与不满情绪与日俱增。

　　20世纪80年代中后期，由于高新技术无法取得突破，固定资产投资受到抑制，设备磨损率不断增加，劳动生产率持续下降，再加上外贸出口计划执行不力，以及出口产品的国际竞争力不足，民主德国以牺牲国内供应为代价的出口创汇措施逐渐失去效力，其外债规模再次持续攀升。1989年底，民主德国欠西方外债达到198.87亿外汇马克，相当于民主德国当年国内生产总值的1/5。与此同时，不断增加的社会福利补贴消耗了大量的财政资金，民主德国政府因此还面临着巨额的财政赤字。1989年底，民主德国的内债规模达到1300亿民主德国马克，占当年国家财政支出的一半以上。

　　1989年10月底，民主德国国家计划委员会主任许雷尔向德国统一社会党中央政治局提交了一份关于当前国内经济形势的内部分析报告，其结论是：政府必须对现行的经济政策和社会政策进行大刀阔斧的调整，同时使1990年的生活水平降低25%—30%，但即便如此，国内局势也有可能失控。然而，民主德国领导层却没有及时采取有效的改革措施。随着民主德国的经济状况持续恶化，两德在经济和生活水平上的差异更加凸显，这严重削弱了民主德国的社会稳定性，继而引发了大规模的示威抗议活动和出走潮。

结语

      由于在二战中遭受了巨大的物质损失，并在战后承担了高昂的战争赔偿和驻军费用，再加上德国分裂对自身经济结构造成的消极影响，民主德国在20世纪五六十年代更加专注于社会经济的恢复和发展，致使社会福利体系建设被忽视。1971年昂纳克上台后，在“经济政策与社会政策相统一”的方针下，大力推行社会福利政策，并把大规模建设公共住房作为政策核心。值得注意的是，在东西方冷战和制度竞争的背景下，昂纳克政府社会福利政策的制定和实施既是民主德国建设发达社会主义社会的客观要求，也是为了应对来自西方国家(特别是联邦德国)的现实挑战，还是为了遵循苏东阵营(特别是苏联)的战略安排。

　　为了提高民众的生活水平和社会福利，昂纳克政府把更多的财政资金用于扩大公共住房建设，维持较低的物价和房租水平，增加消费品种类和供给等方面。随着一系列社会福利措施的出台实施，一些重要的民生问题，特别是住房问题得到了一定程度的改善，社会福利体系也得到了进一步完善。昂纳克政府的社会福利政策虽然取得了一些显著的成就，但是它也导致积累与消费比例严重失衡。由于原本应当投入生产性积累和发展再生产的资金被更多地用于个人和社会消费品生产，民主德国企业的设施和技术长期得不到有效改善和实现现代化发展，最终导致经济增长动力不足，劳动生产率提升缓慢。民主德国的社会福利政策由此面临着日益加剧的目标冲突：经济效率和社会福利变得愈加难以平衡。为此，昂纳克政府不得不承受越来越多的财政赤字，开始通过不断地举借外债来筹资，并在20世纪80年代初陷入严重的债务危机。尽管联邦德国随后提供的近20亿联邦德国马克贷款使民主德国暂时度过了破产危机，但在一定程度上麻痹了民主德国的领导层，延缓了民主德国自身的改革需求。

　　在国家建设和治理过程中，社会福利增长必须与经济增长相协调，政府在加大社会福利投入的同时要确保经济增长的持续性，特别是要平衡社会福利支出与经济增长的关系，避免过度扩张社会福利而对经济社会发展造成负面影响，只有这样，才能真正维护社会稳定。然而，昂纳克政府的社会福利政策却存在严重的僵化问题，未能与时俱进，造成国民经济发展负担过重，从而影响了民主德国的中长期稳定发展。受美苏两大阵营长期对峙和竞争的影响，民主德国在经济和技术上的发展都受到很大限制，而昂纳克政府不顾国际原材料价格上涨以及本国财政状况、国际收支状况与经济实力，一味地通过透支财政资金来提升居民福利水平，导致了财政赤字和公共债务的扩张、资本存量的衰减、整个工业部门和基础设施的衰败、供给缺口的扩大以及严重的环境污染问题。昂纳克政府的社会福利政策最终事与愿违，不但没能实现经济增长与社会福利增长的统一，未能维护民主德国的稳定，反而使其陷入危机之中。

本文作者王超，中国社会科学院大学历史学院副教授、中国社会科学院世界历史研究所副研究员。

原文载《世界历史》2025年第2期。